Sobre ley de porcentaje reservado: antecedentes históricos, mirar la historia larga

Por Doris González*

Documento presentado ante la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados el 26 de septiembre de 2018.

Tener una visión acabada acerca del desarrollo de la ciudad y de las políticas públicas que se han generado a lo largo de nuestra historia y conocer hitos importantes de ella, nos permite tener opiniones que aporten a la discusión, más aún a este proyecto de ley que nos convoca el día hoy.

En 1875, fue don Benjamín Vicuña Mackenna quien comenzó el proceso de la segregación y expulsión de los pobres a las periferias de la incipiente ciudad que se gestaba. Con la justificación que debían abandonar la ciudad por sus vicios y miserias, se entregaban 2 pesos a cada dueña de casa para que dejaran los cités y conventillos en los que vivían e irse lejos del lugar donde habitaban originalmente. Se separaba entonces, la ciudad ‘bárbara’ de la ciudad ‘civilizada’.

Por el 1900, aparece un problema de salubridad creciente para los habitantes de la ciudad que viven en condiciones precarias, afectando toda la ciudad. Haciendo honor a la verdad, hay que decir que esta situación fue abordada en un principio desde la caridad cristiana; construyendo viviendas que permitieran a estos habitantes cambiar su situación y entregar dignidad. Estas viviendas aún existen, y un ejemplo de ello es la Población Juan XXIII en el sector de Bellavista.

En un contexto en el que va emergiendo la “cuestión social”, grandes sindicatos se enfocan en la necesidad ineludible de un lugar para habitar. Gracias a la organización y lucha de estas organizaciones sindicales, se genera la primera ley de vivienda en Chile y una de las primeras en América Latina. Esta es la Ley de Habitaciones Obreras de 1906, que implica la participación del Estado, empresarios y los trabajadores como parte de este proceso de construcción.

Un resultado de esta ley es la población o barrio Huemul, existente hasta el día de hoy,  cuya construcción fue planificada, pensada y ejecutada de manera integral, contando con plazas, parques, cine, grandes espacios y calles para el tránsito y movilidad de sus habitantes.

Pasado el tiempo y debido entre otros factores a la migración que se produce del campo a la ciudad, con esperanzas y anhelos de mejorar la calidad de vida, existe una demanda por vivienda de los recién llegados, que sobrepasa estas políticas e incluso no dan cabida a todas y todos quienes quieren habitar la ciudad.

La Ley de Habitaciones Baratas de 1925, y la Caja de Habitación Popular de 1936 no tienen capacidad de respuesta ante la creciente demanda, y comienzan a producirse ocupaciones de estos nuevos habitantes, de una manera caótica, produciendo las primeras poblaciones callampas. Entonces, a través de las Operaciones Sitio se buscó dar una solución más efectiva para atender a la inmensa población migrante.

Las pobladoras y pobladores organizados comienzan a ser protagonistas de las ocupaciones de terrenos y nuevas formas de habitar, en un contexto donde las políticas públicas existentes no daban abasto. Se genera la Toma de la Chacra de la Feria, que incluso para el contexto latinoamericano, es la primera toma victoriosa. Y así nace la Población La Victoria en el año 1957.

Debido a la persistente demanda, el Estado diversifica sus formas de acción. El año 1953 aparece la CORVI, luego la CORMU y así el Estado se vuelve un actor clave en la construcción, reconstrucción y auxilio para el desarrollo de la ciudad. En 1965 se crea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, con la concepción de construir un tejido urbano y social como proyecto de sociedad.

Durante el gobierno de la Unidad Popular de Salvador Allende, entre los 1970 y 1973, se establece la vivienda como un derecho, donde las instituciones del Estado trabajan en conjunto con la comunidad, poniendo énfasis en la integración y mixtura existente en la ciudad y como sociedad. El gran ejemplo de esto es la Villa San Luis, en la comuna de Las Condes.

Luego del golpe de estado y la instalación de la Dictadura en Chile, en el ámbito de vivienda se desarrolla la llamada “Operación confraternidad”. Esta política se basó en erradicar a los pobres desde sectores acomodados, expulsando a miles de personas del sector oriente entre los años 1976 y 1979, a vivir en lugares sin servicios y con pocas posibilidades de desarrollo humano. Estas familias fueron a parar principalmente a la zona sur de Santiago, generando bolsones de pobreza y segregación socioespacial, generando grandes consecuencias para el conjunto de la ciudad, hasta el día de hoy.

En 1979, la Dictadura lleva adelante un Plan Nacional de Desarrollo Urbano, declarando que el suelo es “un recurso no escaso”. Es decir, se convierte en un bien transable en el mercado, y así la vivienda pasa a ser un bien de consumo que las familias deben adquirir y el Estado puede colaborar con ellas, a través de un subsidio.

Lamentablemente, los gobiernos de la transición pusieron sus esfuerzos en fórmulas cuantitativas, y en construcción de unidades habitacionales en terrenos de muy bajo costo. Se continúa con el sistema de subsidios, como la única alternativa y solución a un problema que es social y no individual. De ahí en adelante, los distintos gobiernos han seguido poniendo el énfasis en la oferta y no en la demanda. Han existido programas que pretenden abordar la situación actual, pero que en el largo plazo son insuficientes. Existen ejemplos dolorosos que no debemos volver a cometer y tolerar, del cómo se construye, quién construye y para quién se construye.

Bajos de Mena es un ejemplo de que no se puede entregar la construcción de ciudad en un 100% a los privados, basado meramente en metas numéricas, cuando la realidad en la vida de las personas solo se precariza. Esa forma de segregación fue desarrollada por los gobiernos de la Concertación, que continuaron con las lógicas mercantiles de la Dictadura.

Frente a este contexto es que nos interesa mostrar que en la actualidad existen iniciativas que se transforman en ejemplos para la política de vivienda en Chile. Hay iniciativas que vienen de la propia comunidad organizada, como lo hicieron en su época los sindicatos, y como lo hicieron las y los pobladores que fueron protagonistas a través de las tomas, en la modificación de las políticas públicas. Así es el proyecto Maestranza Ukamau, que me toca representar, y que está demostrando que es posible la distribución de recursos, oportunidades y servicios en la ciudad. Este proyecto está logrando conjugar el trabajo de diversas instituciones, pero por sobre todo profesionales que han aportado históricamente a la construcción de ciudad, como Fernando Castillo Velasco. Este ha sido un trabajo mancomunado con las cientos de familias que habitarán este barrio, que aportarán al conjunto de la ciudad, y que además se han integrado con sus nuevos vecinos. Esto ha ocurrido con vecinos del barrio obrero y ferroviario San Eugenio, que data de principios del 1900 con la Ley de Habitaciones Obreras, y que le da una profundidad de cien largos años de historia al desarrollo de nuestras ciudades.

Queremos aportar a la discusión del proyecto de ley,  el cual nos parece una apertura necesaria al debate que se ha generado sobre integración, pero que debemos ser cautelosos y responsables para construir una ciudad que piense en sus habitantes y en el desarrollo de estos. Plantear esta idea del 20-30%, podría significar un avance. Pero también debemos centrarnos en cuestiones sobre si queremos que este proyecto de ley sea solo en nuevos terrenos en áreas de expansión urbana, o si su precio debiera estar limitado a las 1000 UF.
Cuando nos expulsaron nos hicieron vivir segregados. Hicimos nuestros estos lugares, los habitamos y construimos la vida, como lo venimos haciendo desde aquella expulsión de 1875. ¿Por qué ahora nos quieren mezclar o sacar de aquí? Nos acostumbramos al lugar, solo queremos que los servicios, los beneficios y el goce de vivir en la ciudad existan y que funcionen de buena manera también para nosotros. No pretendan que la única solución sea enviarnos a vivir a lugares donde no podremos ser parte, ya que siempre seremos discriminados, por nuestras formas, costumbres o capacidad.

Algunos aportes para el debate

• El proyecto debiera apuntar más allá de nuevos terrenos en áreas de expansión urbana, y aplicar a todo tipo de proyectos.
• Definiciones y obligaciones claras para los desarrolladores inmobiliarios.
  • Mayores aportes por parte de éstos para servicios y movilidad. Aportar a la construcción de ciudad integralmente.
  • Esto a través de fondos regionales que puedan destinar recursos para la democratización de la ciudad, lo que implica la distribución equitativa de sus recursos. Se podría generar también un impuesto a las empresas inmobiliarias del sector urbano, de un 30% de las ganancias obtenida por cada metro cuadrado que se ponga a la venta.
  • Se requieren estudios serios y contundentes en la definición de este monto. Un estudio del COES estimó 30% de la ganancia que se apropian las inmobiliarias en cada uno de sus proyectos en altura debe retornar a las arcas fiscales.
  • Los fondos generados pueden potenciar el financiamiento de la producción de vivienda de interés público, adquisición por parte del Estado de suelos y especialmente, retornar a las arcas públicas lo necesario para el financiamiento de la construcción de infraestructura de ciudad. Esto sería similar a cómo la Ley 20.958 del Sistema de Aportes al Espacio Público, que establece una forma alternativa para dar cumplimiento a la obligación de ceder terreno para vialidad y áreas verdes que establece la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC). Se entregaría en dinero, en base a una tabla que considere la ocupación del proyecto.
• Venta de un porcentaje de este 20% – 30% de vivienda de hasta 1000 UF al Estado, para su administración y arrendamiento.
  • Garantizar el acceso a estas viviendas con base en categorías de ingreso o estratificación mediante el sistema del Registro Social de Hogares, por ejemplo.
• Pensar y abrirse a formas diversas de construcción de ciudad, ya sea en propiedad colectiva, arrendamiento u otras. Que apunte a la diversidad existente en las diferentes regiones de nuestro país.
• Definir el concepto de integración social, para clarificar en qué se piensa desde las instituciones estatales, ya sea como sistema de cuotas, políticas de dispersión de la pobreza, políticas de dotación de equipamientos y servicios en áreas segregadas, etc.
• De ninguna manera se debería abordar la integración social con postulaciones de manera individual, ya que esto solo beneficia la ganancia inmobiliaria. Se debe generar comunidad, previo al momento de habitar.
  • Pensar que la integración no es solo mover personas de un lugar a otro. Es más bien el acceso y satisfacción de las necesidades humanas en todo tiempo y lugar, que implica la redistribución de recursos, oportunidades y servicios a nivel territorial.

Las situaciones de segregación en la ciudad no se solucionan solo con porcentajes que obliguen a la gente vivir en un mismo espacio. Este debe abordarse desde las relación humana, el vínculo con servicios de buena calidad, con fuentes laborales cercanas y con posibilidades de movilidad adecuadas a los tiempos actuales. Los buenos y adecuados diagnósticos nos ayudarán a guiar el camino, pero por sobre todo a entender que la ciudad es de todas y todos, y de esa misma forma acceder de manera equilibrada a ella.

Se debe democratizar los servicios y llevarlos a los lugares donde las políticas fallidas de gobiernos anteriores no supieron dar la dignidad a los habitantes de la ciudad y a todos como sociedad. Si en serio se quiere construir un país menos segregado, se debe trabajar para consagrar el derecho a la vivienda en la constitución chilena, tal como ocurre en Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Uruguay, Venezuela y Perú, por nombrar algunos.

Y este derecho solo será posible consagrarlo a través de una reforma urbana en la cual nosotros, desde el Frente de Resistencias Urbanas, debemos ser protagonistas.

* Vocera Ukamau – Frente resistencias Urbanas. Presidenta Fundación Feman.  Directora Fundación Fernando Castillo Velasco.