Respecto del proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de planificación urbana
El jueves 25 se publicó en el suplemento Urbanismo y Construcciones del diario El Mercurio una nota con opiniones de expertos sobre los Cambios en la Ley General de Urbanismo y Construcciones: Los puntos más críticos de la reforma urbana. Se reproduce aquí en extenso el trabajo que preparó Mario Torres como uno de los expertos consultados.
La Presidenta de la República, señora Michelle Bachelet envió al señor Presidente del Senado, el Mensaje Nº 866 – 355, fechado 9 de diciembre de 2007, cuyo contenido es un proyecto de modificación a la Ley General de Urbanismo y Construcciones (DFL Nº 458, 1975) en materia de Planificación Urbana.
Para situar adecuadamente el proyecto es necesario indicar que en Chile no existe Política Nacional de Desarrollo Urbano, pues la que existía fue derogada en octubre de 2000 mediante Decreto Supremo (MINVU) Nº 259 y en septiembre de 2001 a través del Decreto Supremo (MINVU – MINSEGPRES) Nº 187, se crea el Consejo Nacional de la Reforma Urbana, siendo uno de sus objetivos la elaboración de una nueva Política en la materia.
Han transcurrido casi siete años y todavía la nueva Política de Desarrollo Urbano no ve la vida y en este periodo de tiempo se ha presenciado como el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) ha modificado (10 modificaciones a marzo de 2008 aprobadas por el Congreso Nacional) la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) con pequeñas intervenciones inconexas y descontextualizadas, sin una clara idea de los objetivos finales que se persiguen, son más bien intervenciones adecuadas a intereses particulares y no al cumplimiento del mandato constitucional de promover el bien común, para crear las condiciones necesarias que permitan a cada uno de los habitantes de Chile alcanzar su mayor realización espiritual y material. Se vive la Política de la No Política, que es también una forma de hacer Política.
Aún más, en los Considerandos del DS (MINVU – MINSEGPRES) Nº 187, de 2001, se lee:
«1. Que el constante y cada vez más vertiginoso crecimiento de las ciudades, impone nuevos desafíos de planificación y control, especialmente en cuanto a la armonización entre las necesidades de expansión urbana y los requerimientos de calidad de vida para sus habitantes;
2. Que, en consecuencia, los instrumentos de planificación urbana hasta ahora utilizados se tornan cada vez más insuficientes para prever adecuadamente y de un modo integral, los diversos efectos asociados al desarrollo urbano;
3. Que, del mismo modo, las visiones parciales o sectoriales que se tienen respecto de los diversos aspectos asociados al crecimiento urbano, requieren ser aunadas en un nuevo enfoque global y multisectorial;
4. Que, los desafíos señalados se plantean aún con mayor urgencia ante la decisión del Gobierno de impulsar un proceso de Reforma Urbana, en que se definan los requerimientos, parámetros y estándares de un nuevo concepto de ciudad, centrado en el ciudadano y sus necesidades inmediatas, que armonice los requerimientos de la modernidad y el desarrollo, con mejores y más justas condiciones de calidad de vida;
5. Que, por lo mismo, la definición e implementación de una nueva política urbana y en particular, del Plan de la Reforma Urbana que se desea impulsar, requiere de un cuidadoso estudio, diseño y programación, de modo que respondan eficazmente a los desafíos enunciados e integren las diversas variables asociadas al urbanismo, así como la visión de distintos organismos, instituciones y entidades vinculadas a este quehacer.(1)»
Todas estas consideraciones son similares a la declaración que contenía la Introducción a la Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979, que señalaba:
«La modalidad de desarrollo que se aplica actualmente en el país y sus consecuentes políticas económicas y sociales, han hecho necesario revisar el enfoque y los instrumentos técnicos y jurídicos con que, en el pasado, se ha conducido el proceso de desarrollo urbano. El objetivo principal de esta revisión se ha dirigido hacia la formulación de una Política de Desarrollo Urbano, mediante la cual pueda lograrse una adecuada compatibilización entre los cursos de acción citados y los instrumentos de que dispone el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
El desarrollo urbano es un proceso complejo, sujeto a continuos cambios motivados por el carácter altamente dinámico de sus componentes económicos y sociales.
Tradicionalmente, el problema de los asentamientos con características urbanas, ha sido abordado en nuestro país como una cuestión de orden interno de las ciudades, con lo cual, implícitamente, se ha estado suponiendo que es posible considerar a cada centro, en forma independiente del conjunto. La visión actual de desarrollo urbano concibe a la ciudad como parte de un sistema espacial integrado por áreas rurales en proceso de urbanización y por áreas urbanas consolidadas, el cual a su vez, es dependiente de otros sistemas mayores del desarrollo nacional.
Quedarán garantizados por esta nueva política los derechos de las personas para disponer de privacidad, luz, aire y seguridad; para obtener mejores oportunidades de equipamiento, servicios y vivienda y para disponer de condiciones ambientales compatibles con la vida humana.
Estas garantías se otorgarán en base a asegurar el funcionamiento de un eficiente mercado de la tierra urbana; de una adecuada planificación de los recursos públicos destinados a equipamientos e infraestructura y del establecimiento de normas de urbanismo y construcción claras e iguales para todos los habitantes.
La recuperación de aquellas zonas deterioradas o de utilización ineficiente en las ciudades deberá ser abordada por el sector privado, para lo cual el Gobierno proveerá las normas técnicas y legales y los estímulos tributarios necesarios que la hagan factible.
La preservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural constituyen particular preocupación de esta política, por lo cual apoyará todas aquellas iniciativas lícitas para lograr este objetivo. Sin embargo, el Gobierno velará por que, al llevar a cabo esta preservación, no se vulneren los derechos de propiedad particular que ya han sido garantizados.
Finalmente, esta política se orientará también a contribuir a la erradicación de la extrema pobreza mediante el otorgamiento de incentivos diversos a los sectores afectados, con el objeto de que puedan resolver sus necesidades básicas de urbanización, vivienda y servicios.(2)»
Volviendo al Mensaje Nº 866 – 355, éste plantea que el fin de la modificación a la LGUC es «modernizar y fortalecer las capacidades de los planes reguladores para el mejoramiento de nuestras ciudades.(3)» , primer proyecto de ley de tres materias. Las otras dos materias que serán motivo de proyectos de ley son: sobre la integración social y, sobre impactos del desarrollo urbano. He aquí el primer problema del proyecto de ley que se ha sometido a discusión por parte del Parlamento, pues surge la pregunta: ¿cómo se pretenden modernizar y fortalecer las capacidades de los planes reguladores para el mejoramiento de nuestras ciudades si no se considera al mismo tiempo la integración social y los impactos del desarrollo urbano? La experiencia en materia de planificación urbana señala que son precisamente los instrumentos de planificación urbana quienes deben indicar expresamente las formas de compensación y mitigación que generan los impactos del desarrollo inmobiliario en las ciudades, lo contrario implica aceptar que existirán un conjunto de obras de infraestructura y de equipamientos urbanos que nunca se materializarán, más aún hoy cuando las declaratorias de utilidad pública pierden vigencia después de 5 o 10 años, según sea el caso.
Se agrega que el proyecto de modificación busca «dotar a las ciudades y sus comunidades de mejores instrumentos, que complementen las actuales facultades de planificación urbana. Con ello se busca reforzar las capacidades públicas y fomentar la participación de la comunidad en la construcción de áreas urbanas más integradas y sustentables, mejor diseñadas y con mayores estándares de calidad y diversidad urbana.(4)» Obviamente, nuevamente surge la pregunta del cómo sin la consideración a la integración social y a los impactos del desarrollo urbano. Si se quieren lograr mayores estándares de calidad y diversidad urbana, la ley en materia de planificación urbana debe ser explicita en esta materia, de modo que en su reglamento, –la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC)–, se puedan remplazar y modificar los actuales estándares de condiciones urbanísticas, en especial los relativos a las cesiones para equipamiento urbano, áreas verdes y vialidad, los cuales han sido insuficientes a la fecha para materializar una mejor calidad de vida urbana. Esta situación se puede apreciar en forma expresa en la propuesta de actualización del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), basada en que el instrumento no ha sido capaz de inducir un crecimiento urbano de mayor calidad; no ha posibilitado la consolidación de los subcentros planificados; y, materializar la vialidad estructurante. Los tres aspectos indicados tienen que ver especialmente con las formas de mitigación de los impactos urbanos y los estándares a los cuales se han de asociar, como también a las formas en que se pretende alcanzar la integración social, aspectos que el proyecto de ley tampoco resuelve.
Además, para lograr ciudades integradas, sustentables, con mejores estándares y con calidad de vida se precisan cambios legislativos en diversos ámbitos, partiendo por las necesarias modificaciones a la Constitución Política del Estado que debe incluir explícitamente la función social de la propiedad y el derecho a la ciudad; también son necesarios los cambios a la Ley de Impuesto a la Renta, con el propósito de gravar las utilidades por compraventa de suelo urbano, establecer las formas de capturar las plusvalías y el pago de las minusvalías generadas por el desarrollo urbano y eliminar franquicias tributarias que fueron adecuadas en otros periodos históricos. La respuesta al cómo lograr ciudades con mejor calidad de vida, según el MINVU, está basada sólo en los instrumentos de planificación urbana, sin embargo, en esta modificación nada se dice sobre las expropiaciones, mecanismo necesario para posibilitar la regeneración de áreas deterioradas de las ciudades.
En el proyecto de ley se formula un conjunto de críticas a los actuales instrumentos de planificación urbana, en primer lugar, por ser estáticos y se desconoce la gran experiencia internacional en la materia, donde este tipo de instrumentos tienen horizontes de planeación de largo plazo, no se construye la ciudad y la correspondiente calidad de vida en ella en el corto plazo. El corto plazo sólo es la base de los negocios inmobiliarios y no del desarrollo urbano.
Luego se agrega que son los responsables de excluir usos y tipos de edificaciones, y por ello, generan segregación social y déficit de equipamientos; olvidan que los instrumentos de planificación urbana no tienen vida propia y que son el resultado –por lo general– de visiones de ciudad que privilegian la homogeneidad como mecanismo para evitar posibles conflictos urbanos sobre la adecuada heterogeneidad de social, funcional y física.
Posteriormente se les imputa la carencia de facultades para enfrentar las externalidades negativas del desarrollo urbano. Obvio, si se ha privilegiado el negocio inmobiliario sobre la calidad urbana, se ha buscado facilitar el crecimiento del sector construcción para mantener equilibrios macroeconómicos (movilidad del capital, inversión extranjera y uso intensivo de mano de obra, entre otros indicadores) y se consagra el derecho privado por sobre el bien común. Más aún, cuando se privilegia el crecimiento en extensión de las ciudades basado en la falacia de que la ciudades crecerán con o sin planificación; si la ciudad crece con planificación es porque se ha permitido ese modelo y si crece sin planificación es porque no se ha fiscalizado adecuadamente y se hace la vista gorda, es decir, ambas situaciones son permitidas por las autoridades.
Más adelante les imputan la falta de participación ciudadana en una etapa temprana de la formulación. No es raro, que en la formulación de los planes se prefiera que la ciudadanía sea informada antes que participe realmente en el proceso. La participación es algo complejo en cualquier etapa, pues se requiere una adecuada formación para reconocer los diversos intereses de la comunidad –muchas veces todos legítimos– y lograr consensuar el adecuado desarrollo urbano.
También se les reprocha la incapacidad para administrar alternativas de desarrollo y ser productores de ineficiencias en materias de derechos urbanísticos. Los instrumentos solo posibilitan lo que sus creadores desean, no pueden reprogramarse a sí mismos, no tienen esa capacidad, los resultados de la aplicación de los instrumentos son fruto de la voluntad política de quienes están embestidos de la facultad para elaborarlos y aprobarlos. Si los instrumentos resultan ineficientes es porque se les ha creado de esa forma.
Finalmente se les acusa de presentar limitaciones para fomentar o guiar proyectos urbanísticos de calidad y sólo pueden ordenar y orientar obras de edificación y urbanización. Ello no es problema de los instrumentos, sino de las carencias que los legisladores han establecido en los cuerpos jurídicos y a las interpretaciones que de la Ley y su Ordenanza ha realizado la División de Desarrollo Urbano (DDU) del MINVU.
En este contexto de críticas a los instrumentos se plantean 7 objetivos a los que el proyecto de ley pretende dar respuesta:
1. Incrementar la participación en la planificación urbana, incorporando a la ciudadanía en los procesos tempranos de elaboración de las decisiones de ordenamiento urbano.
Es adecuado aumentar la participación ciudadana no sólo en los procesos tempranos de la elaboración de los instrumentos; la participación de la comunidad debe ser durante todo el proceso y ésta no sólo debe limitarse a los instrumentos de planificación comunal sino también de los de escala intercomunal y regional.
En los procesos de planeación intercomunal la participación de los gobiernos locales no puede limitarse a una simple consulta. Los procesos participativos y las observaciones que de ello resulten deben ser vinculantes para los equipos profesionales encargados de la elaboración de los instrumentos y para las autoridades políticas responsables de su aprobación y aplicación.
2. Ampliar las capacidades de los planes para concertar y coordinar en el territorio la inversión urbana pública y privada.
Para lograr tal objetivo los instrumentos de planificación urbana deben ir acompañados del financiamiento respectivo para llevar adelante las obras de infraestructura y equipamiento necesario para el mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad.
Además, es imprescindible que se dote a los gobiernos locales de instrumentos para capturar las plusvalías generadas por el desarrollo urbano como base para el financiamiento de las inversiones en el territorio y, de las facultades para obligar al sector privado para ejecutar las acciones necesarias para mitigar todos los impactos que generan sus acciones.
3. Generar herramientas de diseño y gestión de las Municipalidades sobre el espacio público, posibilitando la creación de sectores o lugares de calidad urbanística.
Las herramientas de diseño y gestión deben estar destinadas a todo el territorio de actuación del instrumento de planificación, pues de lo contrario se acentuará la desigualdad urbana. Todos los habitantes tienen el derecho de vivir en sectores o lugares de calidad urbanística.
Este tipo de herramientas deben ser para facilitar la integración y no la segregación urbana, deben ayudar a eliminar los estigmas negativos de muchos de los barrios de nuestras ciudades; sin embargo, también debe preverse que éstos consideren la necesaria vinculación con los valores de la identidad e imagen propia de la ciudad que corresponda, con el propósito de poner en valor aspectos presentes en la memoria colectiva de sus habitantes.
4. Facilitar los procesos de actualización y ajustes técnicos de la planificación del suelo urbano, para hacer más eficiente su aplicación y responder oportunamente a las demandas de las ciudades y barrios.
No es posible desconocer que el horizonte temporal de la planificación ha de ser el largo plazo, 25 ó 30 años, esta situación no imposibilita que los planes se revisen cada cinco años y, si es necesario, se actualicen. Mas la planificación del suelo no puede quedar al arbitrio exclusivo del mercado y sus tendencias asociadas a los desarrollos inmobiliarios que buscan utilidades de corto plazo. Los «esquema director» para actualizar y modificar la planificación del suelo urbano pueden transformarse en una herramienta para lograr acometer acciones sólo de corto plazo en función de presiones de diversos sectores.
5. Incorporar mecanismos de compensación urbana que aporten flexibilidad a la planificación urbana, permitan compartir los beneficios del desarrollo urbano y promuevan un mejoramiento progresivo de la calidad de los bienes públicos.
Los mecanismos de compensación urbana como herramientas de flexibilización sólo posibilitan que todo el territorio nacional sea susceptible de urbanizar, Sin embargo, este tipo de instrumento sin una adecuada legislación que facilite capturar las plusvalías del desarrollo urbano, no impide que los costos sociales del proceso sean verdaderamente compensados. Las herramientas de compensación deben considerar los impactos en el largo plazo que han de generar los proyectos urbanos y en función de ellos, se precisa establecer los requisitos.
6. Fortalecer las capacidades locales para la recuperación de barrios, la integración social y la generación de obras de mejoramiento urbano en sectores deteriorados.
Tal como se ha indicado en párrafos anteriores, la integración social va asociada directamente a una adecuada definición de los estándares para el mejoramiento de la calidad de vida urbana, aspectos que en el proyecto de ley no se indican, quizás se han dejado para reglamentarse a través de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Sin embargo, dejar la definición de los mínimos y máximos al reglamento de la ley, implica que los actuales estándares pocas modificaciones tendrán. Para lograr cumplir este objetivo se precisa incluir en este proyecto de ley los estándares mínimos que se pretenden alcanzar en un horizonte de tiempo e incluir el proyecto de ley que pretende normar la integración social.
7. Racionalizar los derechos de construcción en suelo rural, generando certidumbre y normas claras para todo el territorio.
Para cumplir este objetivo es necesario dotar al Plan Regional de Ordenamiento Territorial de potestades no meramente indicativas sino normativas. Mientras los instrumentos de escala regional mantengan el carácter indicativo no existe posibilidad de racionalizar los derechos de construcción en suelo rural, dada la existencia del modelo de Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado y de Proyectos de Desarrollo Urbano Condicionado.
Esta situación se puede apreciar claramente en la Región Metropolitana de Santiago, donde el instrumento de planificación urbana de escala metropolitana (PRMS) tiene normada toda la superficie de la Región, por tanto, no existe ni un metro cuadrado de territorio rural. Esta situación no reporta ninguna certidumbre ni menos define normas claras para el territorio regional.
Este análisis del proyecto de ley no se detiene en cada una de las modificaciones de artículos propuestos porque antes es necesario profundizar en los principios que sustentan la propuesta, pues a través de esta presentación del Ejecutivo bajo el amparo del proceso de Reforma Urbana, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, resucita la Política del año 1979, donde se tiene la intención de volver entregar al mercado la regulación total del desarrollo urbano y territorial de nuestro país. Seguramente para regular la actividad en un próximo proyecto se propondrá la creación de una Superintendencia de Suelo y de Territorio.
El discurso del modelo neoliberal de desarrollo es siempre similar, independiente si se proviene de la Escuela de Chicago o de Harvard. Según sus promotores: la planificación urbana está en crisis y, por ello, en nuestras ciudades la crisis obedecería a que en nuestro país existe una planificación que se caracteriza por: ser de carácter normativo y de zonas; sectorialista; normativa; obedecer a una visión preconcebida y orientada a la oferta de suelo y de actividades. Frente a estas características negativas de nuestro actual sistema se ofrece una planificación urbana que se orienta por poseer un carácter evaluativo, es decir, estaría sustentada en procesos de evaluación; multisectorial, estratégica y orientada a la gestión; con una visión adaptable a los cambios y a las tendencias del mercado. El Estado vuelve a renunciar a su función privativa sobre el proceso de planificación urbana, tal renuncia implica dejar de velar por el bien común, aquel bien superior que es individual y colectivo a la vez. La planificación orientada a la demanda no es otra cosa, que volver a indicar al mercado como quien mejor resuelve los problemas al interior de la ciudad, por lo tanto, será el buen negocio inmobiliario sobre el territorio y sus tendencias, lo que marque la futura construcción de todas las ciudades del país.
Más que un proyecto de modificación de la Ley General de Urbanismo y Construcciones a siete años de iniciado el proceso de Reforma Urbana se habría esperado la presentación de una nueva Política de Desarrollo Urbano y basada en ella una nueva Ley, pero parece que lo más cómodo es vivir de modificación tras modificación. En nuestra sociedad es necesario pasar de derechos simples a derechos complejos y ellos refrendarlos en políticas y leyes, pues son un hecho fundamental que afecta a las ciudades:
«…no basta con el derecho a la vivienda, es necesario afirmar el derecho a la ciudad. No es suficiente promover viviendas “sociales”, porque puede ser una forma de fabricar áreas de marginalidad urbana. Si hacen falta, se deben construir, pero integradas en el tejido urbano, accesibles y visibles, comunicadas y monumentalizadas, en conjuntos diversos socialmente, con actividades que generen ocupación y servicios. Y sobre todo con espacio público de calidad… No basta con el derecho a la educación, es necesario exigir el derecho a la formación continua… No es suficiente con el derecho a asistencia sanitaria, hay que apuntar el derecho a la salud y a la seguridad… No hay que reivindicar solamente el derecho al trabajo, sino que es necesario impulsar el derecho al salario ciudadano… Es necesario complementar el derecho al medio ambiente con el derecho a la calidad de vida… Debemos superar el derecho a un estatus jurídico igualitario para llegar al derecho a la inserción social, cultural y política… Por último deberemos batallar para pasar de los simples derechos electorales a los derechos a una participación política múltiple, deliberativa, diferenciada territorialmente, con diversidad de procedimientos y mediante actores e instrumentos diferentes… Todos los derechos ciudadanos comportan evidentemente los deberes correspondientes por parte de los titulares, sin los que aquéllos pierden eficacia para el conjunto de la ciudadanía. El derecho a la ciudad supone el civismo y la tolerancia en el espacio público; el derecho a la formación continua, el esfuerzo individual para asumirla; el derecho a la calidad de vida supone un conjunto de comportamientos para respetar el derecho de los otros, etc. Sin deberes no hay derechos. Sin derechos y deberes no hay ciudad.(5)»
1. Ver en www.reformaurbana.cl.
2. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, División de Desarrollo Urbano. «Política Nacional de Desarrollo Urbano». Santiago, enero 1979.
3. Mensaje de S.E. la Presidenta de la República con el que inicia un Proyecto de Ley Modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en Materia de Planificación Urbana; 9 de diciembre de 2007.p.1
4. Idem. p. 4
5. Borja, Jordi. “Ciudad y Ciudadanía en Europa”. En: Revista Mètode, Nº 31; Monográfico: ¿Existe la Ciudad Soñada?; Universidad de Valencia; Valencia, España; otoño 2001. Ver en: http://www.uv.es/metode/numero31/Numero31.html