¿Desregular para integrar? Consideraciones sobre el proyecto de integración social y urbana

Por Bianca Apolinario* y Michelle Cáceres**

Cuando se trata de la planificación de ciudades, Jane Jacobs, en su texto “Muerte y vida de las grandes ciudades” – que por cierto fue escrito hace poco más de medio siglo – ya reflexionaba acerca de la necesidad de administrar, coordinar y urbanizar las grandes áreas metropolitanas, apuntando siempre a escalas razonables de administración del territorio, que permitan un urbanismo más integral.

Lo anterior suena lógico cuando pensamos que, entre menor la escala, mejores serán los resultados de un desarrollo urbano focalizado, que tome en cuenta los problemas de la sociedad. Ante esto, la duda es, ¿por qué estamos haciendo lo contrario?

El proyecto de Ley de Integración Social y Urbana plantea una serie de puntos para cumplir el objetivo que declara en su título. Entre ellos, la creación de Zonas de Integración Social y la propuesta de concesionar terrenos públicos para la construcción de vivienda en arriendo. Estos puntos, dentro de todos los propuestos son los que, a nuestro juicio, poseen mayor influencia en la planificación urbana de nuestras ciudades y lamentablemente, están dejando importantes decisiones en manos de terceros y de la especulación que caracteriza al mercado inmobiliario en Chile.

Concesión de uso y goce de terrenos

Con el fin de incentivar la vivienda en arriendo, el proyecto de ley plantea la facultad de otorgar concesiones de uso y goce de terrenos de servicios de vivienda y urbanización (SERVIUs) u otros órganos o servicios que integren la administración del Estado. En ellas, un concesionario está obligado a mantener, construir y operar viviendas u otras edificaciones obteniendo el derecho a explotarlas comercialmente por un periodo no indicado en el proyecto de ley, contemplando un porcentaje, también desconocido, de viviendas destinadas al arriendo para beneficiarios del programa de arriendo del ministerio. Una vez vencido el periodo de concesión, los proyectos edificados en el terreno serán restituidos al organismo propietario. Además, define que la figura que normará todos los aspectos de esta modalidad será la de licitaciones, cuyas condiciones deben obedecer a lo indicado en normas futuras.

Más allá del sistema de concesiones, el problema de esta propuesta yace en la inexistencia de regulación en los distintos ámbitos que propone. Si bien es una oportunidad factible para promover el arriendo en sectores bien localizados, deja los puntos más relevantes del sistema en manos de la licitación del terreno. El pretender que una licitación futura se haga cargo de todo el marco regulatorio de un proyecto que se inserta en una ciudad consolidada, es un fracaso en términos de planificación urbana, pues la licitación carece de una mirada a futuro que apunte a pensar nuestras ciudades de manera integral.

Por otro lado, no existen exigencias para el número o porcentajes de la vivienda integrada de cada proyecto, arriesgando que futuros proyectos consideren una cantidad mínima de ellas versus todo el resto de viviendas sujetas a precios de mercado. Tampoco se menciona la cantidad, tipo y características de las “otras edificaciones” factibles y complementarias al proyecto en los terrenos de uso y goce, dando cabida prácticamente a cualquier tipo de proyecto en estas áreas.

Sobre las Zonas de Integración Urbana (ZIU)

De acuerdo a lo anterior, las concesiones de terrenos públicos como modelo de gestión de suelo afecta directamente en la construcción de la ciudad, ya que las posibilidades de inversión de inmobiliarias y empresas constructoras aumentarán y permitirán flexibilizar o superar los marcos normativos existentes en las comunas, a través de la creación de las Zonas de Integración Urbana -ZIU-, instrumento que anula las facultades de los gobiernos locales sobre la planificación de sus territorios.

Aparece entonces la invisibilización de los municipios y de los instrumentos de planificación comunales e intercomunales dentro del proceso, ya que la planificación pasa a una escala mayor y vertical, en vez de acercarse más a la realidad propia de los contextos urbanos.

Respecto de este último, la ley plantea conceder a la División de Desarrollo Urbano (DDU) y a las secretarías regionales ministeriales (SEREMIs) la supervigilancia sobre los instrumentos de planificación territorial, con el objeto de “velar que éstos contemplen disposiciones que incentiven el desarrollo de proyectos”, donde no se asegura en ningún caso la calidad de las viviendas por construir, ni mucho menos la integración (social o urbana).

Además, de acuerdo al establecimiento de dichas zonas, no existen instrumentos que aseguren la calidad de ellas, ni variables que condicionan el cumplimiento de estándares pre-establecidos por la misma ley.

En general, la creación de las ZIU no aporta a una planificación descentralizada, integrada ni mucho menos participativa, dejando de lado actores como los gobiernos locales, que debieran protagonizar la gestión y construcción de la ciudad bajo el enfoque de integración social.

Conclusiones

Si bien la intención principal detrás del proyecto es promover la integración social y el acceso a la ciudad para vivienda social, la propuesta no plantea un modelo efectivo de integración, solo de localización en zonas bien equipadas. Por otro lado, en general no interpela el modelo de tercerización y concesiones que ha primado en la producción de vivienda, causante principal de la segregación y concentración de la vivienda social, pues ha dejado las decisiones de producción de vivienda y de ciudad en manos de terceros que sólo buscan la reproducción de su capital económico.

La ligereza con que son tratados los cambios propuestos resulta preocupante, pues ambas propuestas poseen una serie de incentivos y beneficios normativos que regirán por encima de la normativa planteada por los planes reguladores comunales, dejando los aspectos más relevantes de la modalidad totalmente en blanco. Además, el proyecto olvida proponer una política de suelo, incluso habiendo sido relevada esta necesidad como objetivo específico de integración social en la PNDU 2014.

Se puede suponer entonces que este proyecto de ley persiste en la privatización de los bienes públicos para el lucro, generando un negocio seguro y lucrativo para inmobiliarias y empresas relacionadas a la construcción, replicando el modelo actual de concesiones de las autopistas, infraestructura para el transporte público, embalses, infraestructura ferroviaria, aeropuertos y edificación pública en general.

Todo esto manteniendo la separación entre los distintos programas ministeriales, profundizando la actual crisis del modelo habitacional, entendida como una recopilación de programas de vivienda que ponen el foco en la cantidad de viviendas por sobre el habitar, donde la vivienda seguirá siendo solamente un bien de consumo y no un derecho humano.

Fotografía: Michelle Cáceres.

*Arquitecta Universidad de Chile, estudiante Magíster en Hábitat Residencial, Universidad de Chile.

**Arquitecta Universidad de Chile, Diploma en Hábitat Residencial en Contextos de Vulnerabilidad, estudiante Magíster en Hábitat Residencial, Universidad de Chile.